9月21日，官方发布了中共中央、国务院日前印发的《生态文明体制改革总体方案》(下称《方案》)，自然资源管理体制改革的顶层设计正式出炉。这意味着在十八届三中全会提出的“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”的政策设计，有了具体的改革框架。
为落实统一管理、统一监管等目标，现行自然资源由多头管理、部门林立的局面必须改变，“大部制”改革或将再启。
中央财经领导小组办公室副主任杨伟民日前在国新办举办的发布会上明确，这意味着一些机构职责要做必要的调整，但“机构调整一般是在换届时进行，只要方向明确了，今后有关部门会按照改革提出的方向和要求，去推动部门之间职责和机构的相应调整。”
杨伟民还介绍，这次的《方案》，是由中财办牵头，会同中央和国务院有关部门制定的。改革涉及的整合，可能要触及某些部门的利益和奶酪。
杨伟民强调，“让部门自己给自己动手术，刀很难下去，下去以后恐怕也不一定能切到位。我们中财办作为专项小组牵头单位，可以协调各个部门之间不同的意见，最后达成共识，该切就要切，该整就要整，如果不切、不整合，就不叫‘改革’，叫‘维持现状’了。”
或成立管理自然资源的“国资委”
中共中央总书记、国家主席习近平在对十八届三中全会的《决定》作说明时曾指出，“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”
按此精神，《方案》明确，将按照“所有者和监管者分开”，以及“一件事情由一个部门负责”的原则，整合目前分散的“全民所有自然资源资产”所有者职责;组建机构，负责对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源，统一行使所有权。并负责全民所有自然资源的出让等工作。
杨伟民在去年9月的莫干山会议上曾透露，中国正在研究如何建立一个管理自然资源的“国资委”。
目前，中国对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海洋、矿产资源、农用地、建设用地等自然资源的管理权责，分散在不同部门，且国有资源的所有权并不清晰。
中国土地学会副理事长黄小虎曾指出，在中国，属于集体所有的自然资源如何利用，是政府监管的对象，所有权利与管理权力是分开的;但是，属于全民所有的自然资源的资产权益由谁来代表，却没有明确界定。
在实际操作中，则往往是由各级政府的行政管理部门，代表行使资源所有者的职能，集“裁判员”与“运动员”于一身，导致自然资源的管理出现许多突出问题。这不符合市场经济国家对自然资源管理的一般原则。
比如，在矛盾突出的土地领域，政府集土地经营者和监管者角色于一身，在征地中产生了大量侵害农民利益的行为;农民凭借集体土地资产，自主、平等地参与工业化、城市化进程的权利也被剥夺。
同时，自然资源的分散管理，还导致国家连自然资源的“家底”都摸不清的窘境。由于各个部门使用不同的调查技术，采取不同的技术标准，调查的结果差异很大，甚至相互“打架”。
各个部门从自身角度出发制定的资源政策也顾此失彼。比如，土地管理部门一度为了“双保(保发展，保耕地)”，而鼓励各地开发沿海滩涂和低丘缓坡等未利用土地;但这一作法，却会打破自然界的生态环境平衡。
在黄小虎看来，十八届三中全会提出的“自然资源所有权和监管者分开、统一行使所有权、统一监管”等方向，抓住了一系列矛盾的关键。
厘清全民所有资源产权行使主体
《方案》将明晰自然资源产权放在了至关重要的位置。杨伟民表示，如果所有权人不到位，所有权人代表不到位，产权制度就建立不起来，解决了这个问题，才能真正从源头上避免生态环境的破坏。
根据《方案》，对全民所有的自然资源资产，要按照不同资源种类和其在生态、经济、国防等方面的重要程度，研究实行中央和地方政府“分级代理行使所有权职责”的体制，实现效率和公平相统一。
《方案》还要求，要分清“全民所有中央政府直接行使所有权”及“全民所有地方政府行使所有权”的资源清单和空间范围。中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部分国家公园等直接行使所有权。
国土空间用途管制职权将进一步集中
这次出台的《方案》也要求，要将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。
《方案》提出，要健全国土空间用途管制制度;简化“自上而下”的用地指标控制体系;调整按行政区和用地基数分配指标的做法;将开发强度指标分解到各县级行政区，作为约束性指标，控制建设用地总量。将用途管制扩大到所有自然生态空间，划定并严守生态红线，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏。
杨伟民表示，空间规划的核心是“一张图”。《方案》要求，要整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。不过，相关官员曾透露，目前正在试点的“多规合一”操作碰到很多困难，部门争夺主导权的问题将难以避免。
在绩效评价考核和责任追究制度方面，《方案》也有创新设计。
《方案》要求，要制定《自然资源资产负债表编制指南》，构建水资源、土地资源、森林资源等的资产和负债核算方法;建立“实物量核算账户”，定期评估自然资源资产的变化状况，同时明确分类标准和统计规范。
同时，要以此为基础，对领导干部实行自然资源资产离任审计，并将在内蒙古呼伦贝尔市、浙江湖州市、湖南娄底市、贵州赤水市、陕西延安市等地，开展《自然资源资产负债表编制》试点和“领导干部自然资源资产离任审计”的试点。
《方案》规划，到2020年，要构建起由“自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度”等八项制度构成的生态文明制度体系;以解决目前空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改，和保护生态得不到合理回报、生态保护市场体系、资源保护绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等一系列问题。
